Dalam system hukum di Indonesia, kedudukan Undang-Undang berada lebih tinggi dari pada peraturan Mahkamah Agung (PERMA) atau Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) dalam konteks ini penghitungan kerugian keuangan negara kerap menjadi polemic dalam sidang perkara korupsi. Permasalahan yang kerap muncul Lembaga mana yang sebenarnya paling berwenang menyatakan ada atau tidaknya kerugian negara. Adanya polemik ini Mahkamah Agung menerbitkan SEMA Nomor 4 Tahun 2016.
Berikut ini adalah rincian hierarki dan hubungan hukum antara Undang-Undang dengan Peraturan Mahkamah Agung terkait penentuan nilai kerugian negara :
Perbedaan Kedudukan dan Dasar Hukum
• Undang-Undang (UU): Merupakan atribut kekuasaan pembentuk undang-undang yang posisinya berada di bawah UUD 1945. Penentuan unsur dan pengertian kerugian keuangan negara diatur secara materiil dan formil di dalam UU (seperti UU Tipikor, KUHP Baru dan UU Perbendaharaan Negara).
• Peraturan Mahkamah Agung (PERMA): Berkedudukan di bawah Undang-Undang. Berdasarkan Pasal 79 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana telah diubah, PERMA berfungsi sebagai pedoman bagi hakim dan pelengkap untuk mengatasi kekosongan hukum, bukan untuk mengubah atau meralat materi muatan UU.
Prinsip Hubungan Hukum
• Tidak Boleh Bertentangan: PERMA tidak boleh bertentangan dengan materi muatan Undang-Undang yang lebih tinggi.
• Fungsi Pengisian Kekosongan Hukum: PERMA (seperti halnya pedoman pemidanaan atau tata cara penanganan kerugian negara) diterbitkan MA untuk menyamakan pedoman penerapan hukum dan memandu hakim dalam menilai proporsionalitas kerugian negara di persidangan.
• Kewenangan Konstitusional Penilaian: Penentuan besaran kerugian negara dalam konteks pembuktian perkara korupsi di pengadilan pada akhirnya merujuk pada tafsir hukum dan otoritas penilaian kehakiman (hakim) di dalam koridor undang-undang yang berlaku.
Dalam konstitusional, BPK diberikan kewenangan sebagai pemeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara tertuang dalam Pasal 23E UUD 1945 dan dipertegas Kembali dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK. Pasal 1 angka 1 UU BPK : “ Badan Pemeriksa Keuangan, yang selanjutnya disingkat BPK, adalah Lembaga negara yang bertugas untuk memeriksa pengelolaan atau tanggung jawab keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.
Pasal 10 ayat (1) UU BPK : “ BPK menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun laiai yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara “.
Dalm Dok Mahkamah Konstitusi
Jakarta – Mahkamah Agung (MA) menegaskan bahwa penentuan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara beserta besarannya dalam pembuktian perkara pidana merupakan kewenangan hakim berdasarkan keseluruhan alat bukti yang terungkap di persidangan. Penegasan tersebut disampaikan dalam sidang lanjutan pengujian materiil Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) di Mahkamah Konstitusi (MK), Senin (3/8).
Sidang perkara Nomor 206/PUU-XXIV/2026 tersebut mendengarkan keterangan dari Mahkamah Agung, Kejaksaan Republik Indonesia, dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP).
Mewakili Mahkamah Agung, Hakim Yustisial Galang Adhe Sukma menyampaikan bahwa hakim tidak terikat secara mutlak pada hasil audit suatu lembaga sebagai alat bukti tunggal. Dalam memeriksa perkara, hakim berwenang menerima, menilai, menguji dengan alat bukti lain, bahkan mengesampingkan suatu hasil audit apabila tidak memenuhi syarat pembuktian atau tidak memberikan keyakinan.
“ Dalam praktik peradilan pidana, khususnya tindak pidana korupsi, pengadilan tidak hanya mempertimbangkan hasil penghitungan kerugian keuangan negara dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), tetapi juga dari BPKP selaku pengawas intern pemerintah maupun dari inspektorar pada Kementerian/lembaga,” ujar Galang saat penyampaian keterangan.
Penentuan mengenai keberadaan maupun besaran kerugian keuangan negara pada akhirya merupakan kewenangan hakim yang berdasar pada alat bukti yang dihadirkan di persidangan. Hal ini sebagai konsekuensi dari sistem pembuktian yang berlaku dalam hukum acara pidana.
Pendirian tersebut, lanjutnya, sejalan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 31/PUU-X/2012 yang menegaskan bahwa penghitungan kerugian negara untuk kepentingan pembuktian tindak pidana korupsi bukan merupakan kewenangan eksklusif satu lembaga. Prinsip yang sama juga tercermin dalam Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024.
“Dalam rumusan Kamar Pidana tersebut, hasil pemeriksaan BPKP, inspektorat, satuan kerja perangkat daerah, maupun akuntan publik tersertifikasi dapat dijadikan dasar pembuktian adanya kerugian keuangan negara tanpa mengurangi kewenangan konstitusional BPK. Praktik tersebut telah diterapkan dalam berbagai perkara tindak pidana korupsi yang telah berkekuatan hukum tetap, termasuk perkara pengadaan e-KTP,” lanjut Galang.
MA juga menegaskan bahwa pengakuan terhadap hasil audit lembaga lain tidak dimaksudkan untuk mengurangi kedudukan BPK sebagai lembaga yang diberi mandat konstitusional memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Frasa “merugikan keuangan negara” dalam Pasal 603 KUHP, apabila dibaca bersama ketentuan KUHAP, tidak menunjuk secara limitatif kepada satu lembaga tertentu. Oleh karena itu, hasil pemeriksaan dari lembaga lain dapat dipergunakan sebagai alat pembuktian sepanjang memenuhi ketentuan formil dan materiil, sedangkan penilaian akhirnya tetap menjadi kewenangan hakim.
Dari pihak Kejaksaan Agung, Sekretaris Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus Didik Farkhan Alisyah menyampaikan bahwa unsur merugikan keuangan negara harus dibuktikan dengan alat bukti yang sah. Audit penghitungan kerugian negara merupakan instrumen penting dalam membuktikan adanya actual loss dan besarannya, namun bukan satu-satunya dasar pembuktian dalam perkara tindak pidana korupsi. Karena itu, menurutnya, tidak tepat apabila kewenangan konstitusional BPK dimaknai sebagai larangan menggunakan hasil pemeriksaan atau keterangan ahli dari lembaga lain yang memiliki kompetensi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Sementara itu, Deputi Bidang Investigasi BPKP Sutrisno menjelaskan bahwa BPK dan BPKP menjalankan fungsi yang berbeda namun saling melengkapi atau bersifat komplementer dan tidak saling bersinggungan. BPK melaksanakan pemeriksaan eksternal atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara sebagaimana diamanatkan UUD 1945, sedangkan BPKP diberikan tugas pengawasan keuangan negara dan daerah dalam Pembangunan nasional, termasuk kewenangan audit investigatif, audit penghitungan kerugian keuangan negara atau PKKN.
Dalam praktik suatu ketentuan yang sifatnya peraturan internal yudikatif didasarkan pada suatu kewenangan atributif untuk mengisi kekosongan hukum demi kelacaran proses peradilan yang seharusnya tidak boleh bertentangan dengan materi muatan undang-undang yang lebih tinggi, namun, dalam praktik sering terjadi pelanggaran dalam penerapan hukumnya, dari kerancuhan penentuan kerugian negara sebagai dasar pokok utama seseorang diduga melakukan tindak pidana korupsi agar tercapai minimal dua alat bukti atas perbuatan yang dilakukan dan diadili di persidangan kerap kali dalam proses tahapan tingkatan mulai dari proses Penyelidikan dan Penyidikan sampai tahap penuntutan dan dihadapkan dipersidangan bukti yang diajukan bertentangan dengan ketentuan Peraturan Perundang-Undangan acap kali diambil alih oleh hakim untuk menilai nilai kerugian negara yang sejak awal tidak pasti dan seseorang dijatuhi pidana oleh hakim mengunakan kewenangannya, pada prinsipnya terjadi pertentangan hukum dalam praktik peradilan dimana dalam proses penegakan hukum tidak dapat menjamin kepastian hukum itu sendiri . sehingga dari Pratik tersebut keadilan yang digaungkan sebagai negara hukum tidak mencerminkan nilai-nilai keadilan yang menjadi cita-cita dasar peran fungsi Lembaga peradilan.
Dalam Pratik acapkali terjadi pertentangan-pertentangan hukum dalam penerapan hukum tindak pidana korupsi tentunya berimplikasi terhadap putusan-pjutusan yang dilahirkan, Dimana Ketika hierarki peraturan perundang-undangan ditabrak—artinya peraturan yang lebih rendah derajatnya bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi—maka akibat hukumnya adalah norma atau peraturan yang lebih rendah tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat atau batal demi hukum secara substansial.
Penerapan Asas Hukum
• Lex Superior Derogat Legi Inferiori: Peraturan yang lebih tinggi derajatnya mengesampingkan peraturan yang lebih rendah jika keduanya saling bertentangan.
• Pengutamaan Aturan Atas: Hakim atau pejabat penegak hukum wajib menolak atau mengabaikan isi aturan yang lebih rendah demi menegakkan aturan yang lebih tinggi.
Dalam praktik ketidakpastian hukum sering terjadi maka seharusnya Lembaga peradilan dan pembuat undang-undang dalam menjalakan tugas fugsi harus lebih mengedepankan kepastian hukum dan berkeadilan sebagai dasar pokok acuan mengadili suatu perkara sehingga hukum formil dan hukum materiil dapat ditegakkan dengan baik, bukan malah justru menimbulkan pertentangan hukum dalam menegakan hukum yang menjadi benteng terahir keadilan untuk ditegakkan untuk menghidari kriminalisasi penegakan hukum.
